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李明 的博客

《住宅立法研究》一书副主编 《住宅法草案建议稿》《住房保障法草案建议稿》撰稿人

 
 
 

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关于我

高级经济师,共产党员,退休公务员。研究方向:住房制度与住房立法,著作:《住宅立法研究》,法律出版社2008年出版,副主编。先后在《经济研究》等省以上报刊发表关于经济体制改革的论文20余篇,获辽宁省哲学社会科学优秀成果二等奖。1982年提出制定《住宅法》的建议,近年致力于二次房改和住宅法立法事业,与中国人民大学法学院和中国人民大学研究生会等单位分别发起举办了“物权法与住有所居——住宅立法论坛” 和“首都高校住宅保障博士生论坛”。撰写的《中华人民共和国住宅法草案建议稿》受到广泛关注。世界华人不动产学会会员。

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住房问题是民生问题 各国住房政策的比较与分析  

2007-03-31 20:12:49|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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住房问题是民生问题 各国住房政策的比较与分析

 

焦点天津房地产网 tj.focus.cn 2007033009:32 资源网

 

王永先

一、前言

住房问题一直是各国政府大力关注的问题,因为其不仅关系到国民的生存问题,也关系到一个国家经济发展和社会的稳定,因此,各国政府都把住房制度放在经济生活和社会保障的重要位置来对待。中国城镇住房制度经历了20多年的发展历程,在这期间,中国的住房制度逐渐向市场化,房屋逐渐向商品化方向转化,同时也建立了经济适用房、廉租房等住房保障政策,但是,现在这些制度和政策是否解决了中国的住房问题,仍然是仁者见仁、智者见智。中国的住房制度如何改革,住房政策如何才能做到合理和满足大多数人民群众的需要,是一个迫在眉睫需要解决的问题。

世界各国的住房制度千差万别,但其宗旨都是为了提高本国人民的居住水平,解决住房的供给与需求问题,使住房市场达到供求基本平衡,并带动国民经济的发展。发达国家有着几十年乃至上百年的城市与住房建设经验,也很好地解决了本国的住房问题,我们需要对各国住房政策进行分析比较,以期找出借鉴之处。

 二、各国住房政策

(一)美国

美国是一个市场经济高度发达的国家,国家对于经济的直接干预通常很少,但在低收入家庭住房问题上却是个例外。为了解决低收入家庭住房问题,美国政府在立法、金融、税收等方面都大力干预,同时也提出了许多针对低收入家庭的住房计划,帮助低收入家庭解决住房问题。

 1.法律

美国重视住房立法,对住房保障政策的制定实施提供了法律上的保证。《合众国住房法》,规定了要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划。《国民住宅法》要求建立住房管理署,设立联邦存款和贷款保险公司,由政府提供低利息贷款,鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅。《开放住房法案》以帮助穷人成为房主,规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房,并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视,被认为是“20世纪第一个公平住房法令”。同时,美国注重法律与实际发展的适应性,注意根据不同时期的住房要求对原有法律条文进行修订或推出新的相关法律,目前在住房立法方面形成了比较完善的体系,涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。注重法制,使住房保障政策措施有法可依,进而保证政策的权威性和有效性,这是美国住房制度的突出特点。

 2.财政补贴政策

 在美国,凡家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80%者,可以申请住房补助。补助的方式通常有两种:一种是直接对低收入家庭提供低租金的公共住房(一般低于市场价的20%-50%);另一种是向低收入家庭发放住房券,享受这种补助的家庭必须拿出本户总收入的25%支付房租,租金超过部分用住房券来补充。而美国政府对地方政府建设的公共住房和私有营利或非营利机构建设的低收入住房,也进行补贴。在公共住房消费上,政府也实行补贴。住房支出超过收入30%时被认定为过度消费负担,并以此为参考对住房需求者进行补贴。

美国的住房补贴政策是一种直接补贴形式,即直接用于增加低收入家庭住房消费的财政补贴。其政策目的是减轻低收入阶层的住房消费负担,以达到政府提出的保证最低住房消费水平的要求。这种房租补贴政策实施的前提是先确定一个低收入家庭的标准,然后再规定达到这一标准所需付出的房租占家庭总开支的比例,政府对超出该比例的部分给予补助。由此可以看出,家庭收入越低者,所获得的补贴也就越多,低收入家庭是补贴政策的最大受益者。

 3.税收减免政策

 为让低收入者拥有住房,美国政府采取了税收减免政策。这是为了推行住房私有化而实行的一种优惠政策。美国政府实行购房减免税政策主要是鼓励中低收入阶层购买自用住房。主要体现在:一,对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭,在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出;二,对拥有自己住房的家庭,还可以减免所得税和财产税;三,对出租屋的家庭实行税收减免政策。美国的住房减免税政策优于西方其他国家,其住房减免税额占住房优惠费用总额的比例也高于世界其他国家。

 4.金融政策

 美国政府利用信贷杠杆,鼓励个人或开发商参与开发建设适合中低收入家庭的经济住房,如提供低息贷款和“税收信贷”。另一方面,通过住房抵押贷款一级市场和二级市场为住房需求者提供信用。前者常见形式为固定偿还抵押贷款,累进偿还抵押贷款,固定利率住房抵押贷款及可调整利率抵押贷款等。后者即为住房抵押贷款的证券化。上述两级市场都建立了相应的保险机制,保证了市场运作的稳定性。

(二)英国

目前,英国居民中有近70%的居民拥有自有住房产权,另外30%的居民租赁住房;其中,20%的居民从当地政府租赁公有住房、10%的居民租住私人房屋。这种住房消费格局,是长期以来英国住房政策特别是公有住房政策实施的结果。

英国的住房政策大致分为两个部分:市场交易政策和面向低收入居民的住房保障政策。

 1. 市场交易政策

市场交易政策的主要宗旨是保持一个畅通、方便的住房交易市场,并满足居民购房之需求。政府管理住房交易市场的主要手段是住房法律,并通过规划和住房信贷等进行调控。此政策影响广泛,施政对象涵盖了80%的英国居民(即 70%的自有住房者和10%的租住私人住房者)。

 2. 住房保障政策

住房保障政策是英国福利制度的重要组成部分,与英国的社会和经济发展密切相关。在英国的住宅体系中,经济适用住宅分为三类,一是廉租房,二十世纪80年代以前,英国住房保障政策主要以提供廉租房为主,即向低收入居民提供低租金住房,政府对一些建房活动给予资助。二是折价房,即由政府资助建设或开发商建设的,为满足中低收入阶层需要,以低于市场价格的价位出售给符合条件的家庭的住宅;三是共享产权(shared ownership)住宅。此外,英国政府鼓励现行的、隶属于地方政府的管房机构改造成私人合作及非盈利性质的住房协会,由住房协会整体购买现在管理的公房,成为社会性房产主,并依靠租金收入,对所拥有公房进行维修和管理。目前,中央政府的住房保障预算资金,除了向地方政府拨付外,也直接向住房协会拨付。

共享产权住宅,指的是购买者购买并享有住宅的部分产权。在这种方式下,购房者购买住宅的一部分产权(通常是25%50%),代表政府管理经济适用住宅的住房协会拥有剩余的产权。购房者在居住期间需要向住房协会支付剩余产权的租金(政府会对租金给予部分补贴)。当他们有能力购买更多产权时,可以向住房协会提出申请,购买其余部分的产权。而当他们因为搬迁或其他原因需要离开居所时,也可以将自己拥有的那部分产权出售。在此模式下,政府给予购房家庭的仅仅是部分租金补贴,而不涉及房价。无论是初次购买、加购产权还是转让产权,这些住宅定价都完全依据当时的市场价格。每当产权发生变化时,住房协会都会对房产的价值进行重估,以此作为产权交易的基础。在共享产权住宅体系中,由于每一次产权交易的基础都是市场价格,想通过这种方式赚取差价几乎是不可能的事,因此也就大大降低了分配过程中的道德风险,确保了政府资源能够真正用在有需要的人身上。同时,降低了购房者的置业门槛,市场化的定价可以使个人资产增值;对政府来说,市场化的定价也打消了人们通过购买经济适用房获利的念头,使甄别购房者资格的工作得到了简化,并且住房协会所持有的产权也会随着市场价值的提升而升值,完成政府资源的保值增值。

3.住房信贷政策

在英国,住宅金融扮演着很重要的角色。抵押贷款目前成为在英国购买住房时的重要资金来源,约有四分之三的住房是通过抵押贷款购买的。购房者通常可贷到房价90%的购房款,有的还能贷到100%的购房款。在还本付息期间,如申请抵押贷款的购房者发生失业等特殊情况而不能按时付款时,银行并不以处置抵押房产为主要手段,一般都给予一定的还款宽限期,在此期限内可只付息不还本。另外,政府和银行都希望贷款者在贷款的同时,购买贷款保险(失业与疾病保险),以保证还款期间贷款者的收入发生大的变化、暂无还款能力时,保险公司可以帮助居民还款。

(三)瑞典

  瑞典政府宣称,其住宅政策的目标是给每个人提供一所足够宽敞和舒适而且环境优美的住所。基本原则一是居住质量力求达到现代化标准;二是社会性,即把获得符合标准的住宅看作人们的社会权利。

 1.住房建设政策

瑞典的住房建设,大致可以分为三方面:一是政府直接投资;二是合作社投资;三是私人投资。一般来说,公寓等多户住宅由政府房地产公司建造,合作社建造的多户住宅占1/4,独户住宅绝大多数由私人或私营营造公司建造。对于中低入家庭来说,获得住房主要体现在政府投资建房和合作社建房上。

地方政府所有的公房公司组成的协会在瑞典称为SABO,它管理全国的公有住房,所建住房16%左右归协作团体所有,其余归地方基层自治体所有。公司不以营利为目的,地方政府以无息或低息贷款方式提供全部资金,政府不收税利,公司只计建房成本,所以售价较低。公司每年大约承担全国住宅建设1/4的任务,为解决市民住房发挥了重要作用。

住房合作社是指按合作经济的原则,由群众集资兴办,不以营利为目的的住房合作组织。社员自愿结合,其储畜与股金是合作社赖以生存和发展的基础。HSB是瑞典全国住房合作社联盟的简称,是一种以住房资金融通、储蓄建设一体化为特征的互助合作组织。合作社所建住房的费用一般由房主以分期付款方式偿还。瑞典人认为,合作社住宅是社员有全部处置权的合作社共有财产,是介于买房和租房之间获得住宅的方式。

 2.财政补贴政策

 瑞典实行公共住房补贴政策。该政策的特点可概括为坚持普遍受益原则,经历了从砖头人头转变以及补贴费用由国家和地方团体共同负担三个方面。详见下表。

3.税收政策

 瑞典一直采用税收优惠政策支持住房建设,解决公共住房问题。与公共住房问题有关的税种有不动产税、印花税、遗产税和所得税等。另外规定,住房所有者在出售其住房时应缴纳资本所得税,但是这种税常常因所售住房的维修和改造补贴而收不到,这实际上也相当于税收优惠。房屋造价的70%可申请抵押贷款,归还这部分贷款不交所得税。1991年的税制改革,也使边际税率从47%减至30%

4.金融政策

 瑞典除了制定有公共住房建造的金融政策外,瑞典还推出了有关公共住房消费的金融政策,鼓励居民购买公共住房,付款方式可以是一次性付清,也可以分期支付。而在住房金融机构方面,瑞典主要有三大类——瑞典抵押贷款机构、国家退休基金和瑞典全国住房合作社联盟。

(四)德国

德国的住房政策主要有以下几个方面:

1.房租指导政策

德国的租金管制制度建立于战后住房短缺时期,由于住房出租价格大幅度上升,广大居民无力支付所承租住房的费用。针对这种情况,政府采取了租户权益保障措施,要求各地政府按照不同区位、不同房屋结构和房屋质量,提出相应的指导租金水平,作为住房出租人和承租人确定住房租金的参考标准。随着住房供求矛盾的缓解,联邦政府于1960年提出有条件取消租金管制制度。规定在缺房率为3%以下的城市和乡镇全部取消住房配给和房租限制。

2.公共住宅政策

战后,德国面临非常严重的房屋短缺,为此政府大力推动低价住宅建设,同时也支持建设了相当规模的福利性公共住宅。法律规定,对于因经济收入低,或某一民族、信仰某一宗教,或孩子太多等原因导致找不到房子的家庭,政府有提供公共住宅供其租住的职责。尽管80年代以来,德国住房数量基本得到满足,但政府一直没有停止建设高质量福利房。此外,还有退租方面的规定,凡收入超过规定标准的应退出福利住宅,否则将收取市场租金。目前,约14%的福利房租住家庭已经不属于福利房供应对象,是按照市场租金交纳房租的。

3.房租补贴政策

 房租补贴是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式。住宅补贴法规定实行房租补贴制度,由政府根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民以适当补贴,保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。住宅补贴法规定,居民实际交纳租金与可以承受租金的差额,由政府负担;其中,居民实际交纳租金要与家庭住房需要相结合,可以承受的租金一般按照家庭收入的25%确定。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50%。

4.住宅储蓄政策

德国的住宅储蓄起源于英国的住房信贷合作社制度。政府希望通过住宅储蓄制度发挥住房储蓄者的积极性,筹集建房资金。德国住宅储蓄制度的两大支柱是:固定利率、低息互助。住宅储蓄制度是一种封闭运转的融资系统,独立于德国资本市场,存贷款利率不受资本市场供求关系、不受通货膨胀等利率变动因素的影响。多年来,住宅储蓄利率保持在6%以下,且贷款实行固定利率,居民还贷额固定、明确,因而对居民有相当大的吸引力。政府的储蓄奖励。对低收入居民来说,参加住宅储蓄可以得到政府的奖励,是促使他们参加住宅储蓄的一个重要原因。住宅储蓄奖励分为两种:一种是储蓄奖励,任何16周岁以上、年收入5万马克以下的单身家庭,每月1000马克以下部分的住宅储蓄,可以得到政府每月最高100马克(即10%)的储蓄奖励;年收入10万马克以下的单身家庭,每月2000马克以下部分的住宅储蓄,可以得到政府每月最高200马克(即10%)的储蓄奖励。另一种是购房奖励,对通过住房储蓄进行的建房活动,政府还给予贷款总额14%的贷款补助。此外,政府对住宅价格的有效调控,以及相应的住宅价格稳定,保证储蓄的住宅购买力不发生大的变化(贬值),也是住宅储蓄制度得以发展的一个重要外部条件。

 5.住房税收政策

 为鼓励私人建房,政府通过减免税和其他奖励措施予以鼓励。联邦所得税法规定了几个方面的优惠:建房费用可在最初使用住宅的12年内折旧50%(后又改为在最初8年内折旧40%),从而降低房主应纳税的收入;申请建房的贷款也可从应纳税的收入中扣除;免征10年地产税,并在购买建房地产时免征地产转移税。此外,财政还给予收入较低的购房人不同程度的购房补贴,绝大部分的德国人都可以享有不同额度的补贴

(五)日本

  日本是一个四面环海的岛国,典型的人多地少国家,住房历来紧张,尤其是二战后,由于出现了全国性的严重房荒,城市中涌现出大量的无家可归者,单凭个人力量无法解决住宅问题。为了避免出现社会问题,日本政府开始实施住房保障制度。

 1.法律

  日本政府首先在立法上进行了制度支持。如日本政府先后制定实施了《住房金融公库法》(1950)、《公营住宅法》(1951)、《日本住宅公团法》(1955)、《城市住房计划法》(1966)等。此后又陆续制定了一系列相关法规,逐步建立健全住房保障的法律体系,这类法律共颁布40多部。

 2.公共住房政策

 日本政府成立了专门的决策协调机构——建设省住宅局,代表政府行使住房建设决策和管理监督的职能。具体实施公房建设的机构为住房公团,还有政策性的住房金融机构——住房金融公库,为住房建设和购买住房提供长期低息资金。

日本的住宅政策目标是帮助中低收入家庭解决住宅问题,而政府的支持主要体现在向中低收入家庭提供融资方面。为此,在建设省住宅局的统管之下,日本政府构造了以日本住宅金融公库、日本住宅都市整备公团和地方住宅供给公社为主体的社会保障性住房供应体系。其中住宅金融公库承担住宅资金融通职能,公团和公社则直接建造和提供住宅。

住宅金融公库是直接隶属于政府的法定机构。它依照《住宅金融公库法》的规定向自建或购买住宅的国民提供长期、稳定的低息贷款,为民间住房信贷机构提供贷款保险,并向建造出租用住宅的土地所有者提供贷款。住宅金融公库对贷款利率和额度的控制体现了政府对中低收入者的支持。

1981年住宅公团与宅地开发公团合并成立了住宅都市整备公团。公团为非营利性质,直接隶属于中央政府,面向全国居民提供住宅。公团主要职能是以中心城市为主,以中等收入阶层为对象,直接建造低成本住宅,向中等收入家庭出售、出租。

3.财政补贴政策

 政府的财政补贴分为两种,一种是政府财政拨款:一方面用于低收入家庭的租房、购房补贴,另一方面用于资助公营住宅建设。第二种是政府的财政投资性贷款,一方面是对住宅都市整合公团住房建设的投资贷款,另一方面是将资金贷给住房金融公库,再由后者用于建设公共住房和向低收入者发放住房贷款。

日本对公营住宅实行财政补贴。公营住宅是指由地方政府在国家的补助下建造的、由地方住宅供给公社经营并专门出租给住房困难的低收入者的一种住宅。满足入住条件的国民可向政府提出申请,由抽签决定入住者,入住权利严禁转让。

4.税收优惠政策

除了建立有效的社会保障性住宅供给体系外,日本政府还运用税收手段鼓励住宅建设。《住宅取得促进税制》中规定,利用住宅贷款自购、自建住宅的居民,在5年内可以从每年的所得税中扣除当年年底的住宅贷款剩余额的1%。另外,日本政府对财产登记税、不动产所得税、城市建设税实行了减免,并且规定,住房资金中的赠款部分可以免交赠与税。这些税收规定在刺激住宅建设、鼓励个人拥有住宅方面功不可没。

5.金融政策

日本采用混合型金融政策模式,这种模式的特点是,以央行为领导,民间金融机构为主体,政策性金融机构为补充,官民结合。政府住房金融机构有住宅金融公库、住房公团、住宅融资保证协会等;民间的住房金融机构由包括住宅金融专业公司、劳动金库、住房社团等。  在住房贷款方面,各机构做法各有不同,在此,仅以住房金融公库和住房金融专业公司为例,详见下表。

三、各国住房政策的分析

  分析上述国家的住房政策可以看出,各国的住房政策都具有一个综合性的体系,采取财政、税收、金融等各个方面的政策去解决和保障社会大众的住房问题。解决居民住房问题的方式主要分为三种。第一种是政府直接建房提供给居民,这是以英国和德国为代表,采取公有产权政策和公共住宅政策。第二种方式是政府间接参与,政府提供优惠贷款或贷款利息补贴,建立或支持非盈利机构建设低成本、低租金住房。瑞典和日本主要采取这种方式。第三种方式是各国都普遍采取的对住房购买减税和对住房承租补贴的方法。

  这三种方式是在各个国家不同的历史、条件和环境下产生,也是各国针对自己的国情采取的措施。每一种解决住房问题方式的选择都有其历史的背景和原因,也都在一定时期内发挥了应有的作用,而且大部分市场经济体制国家三种方式是同时并存的,只是在不同的历史阶段侧重点不同而已。

  政府直接投资建房是在住房严重短缺,住房供求矛盾尖锐的情况下产生的。这种政策可以充分发挥政府的行政优势和动员优势,可以在短时间内保证住房总量上升,缓解住房紧张的状况,同时也会造成政府财政包袱过重,也需要采取一定的措施化解财政压力。政府建立或支持非盈利机构建设住房也是解决住房短缺问题的一个有效手段。政府运用低息贷款或者利息补贴政策等金融政策可以引导社会资源向住房建设倾斜,这样政府的财政压力减小,但是也面临效率问题和对非盈利机构的管理问题。对住房购买减税,可以推动个人购房、提高住房自有率,并且可以有效推动建筑业发展以至提高自有消费,扩大内需推动经济发展。对住房承租补贴的方式,可以使政府的补贴真正用到低收入者,可以控制和减少政府财政压力,也可以避免对住房市场规律和效率的部分干预。但是,对住房购买减税和对住房承租补贴的方式只是有利于提高存量住房的使用率,同时可能会因为住房供应不足而造成房价上涨和房租上涨,导致政策无效。一般来说这种政策适用于住房供求总量基本平衡,甚至是供大于求的环境。

  四、结语

  从上述国家的住房政策来看,明确的一点是:住房问题首先是一个民生问题,需要依靠政府和市场双重力量支撑。不论上述国家的经济市场化程度如何,都在住房问题才采取了政府干预的政策,实施了一系列的住房政策,促使和保障社会大多数人基本的居住权利。即使是在市场经济比较发达的美国,也采取了一系列措施来保障人们的住房需求,并没有一味的放任,采用市场化的方法来解决社会住房问题。这是因为房地产行业从来就不是一个在经济学意义上的充分竞争行业,住房一直具有准公共产品的特性,所以住房问题任何一个国家都不会只是依靠市场去解决。解决居民住房问题是政府的责任。比如法国2007年通过了住房权新法案——“可抗辩居住权法案,法案规定:政府应满足低收入者、无家可归者等人士对由政府补贴的社会住房的需要;5类住房困难户可向政府主管部门要求解决住房问题,如问题得不到解决,可向法院提起行政诉讼。

  同时,上述国家的住房建设主体包括政府部门、政府部门成立的非盈利机构、私人房地产开发商、居民个体,住房建设走的是一条多元化的道路,并没有哪一个主体位于垄断地位。同时在土地资源缺乏,住房矛盾比较尖锐的日本,政府部门与政府部门成立的非盈利机构建设的低成本住房占住房总量的大部分。

  我国目前面临的住房问题,与及说是具体建造、融资、分配等问题,不如说先是一个政策目标、定位不清晰的问题。我国由于经济改革和市场经济的运作,在社会保障制度尚未完善的情况下,还存在大量的中低收入阶层,他们的住房需要,肯定不会是自由市场能够解决的。这些原因共同指向的是制定明确和有效的住房政策的诉求,目前中国需要先定位政策的重要性、角色,下一步才谈到法律的地位、资源的投入和运用的方式等。观察中国与市场经济发达国家的住房政策,可以发现两个重要特点。一是我国与发达国家首先存在的是政策差异,在执行方式和组织管理模式上不同,这在一定程度上是政策选择的产物。二是发达国家现在的政策是20世纪50年代以来发展下来的产物,一些市场经济比较发达的国家比如美国主要采用财政、金融和税收政策来调节。这种采取经济手段调节的政策是在政府已经有很高的介入水平、住房建设速度有限,并且政府提供的公共服务水平较高的条件下产生的。我们选择吸收经验时,必须把它们放在一个社会经济文化条件下去考虑,同时要认清中国目前住房严重短缺,供求矛盾尖锐,房价畸高的整体状况,要根据我们的现实情况去考虑和制定住房政策。

 

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