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李明 的博客

《住宅立法研究》一书副主编 《住宅法草案建议稿》《住房保障法草案建议稿》撰稿人

 
 
 

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关于我

高级经济师,共产党员,退休公务员。研究方向:住房制度与住房立法,著作:《住宅立法研究》,法律出版社2008年出版,副主编。先后在《经济研究》等省以上报刊发表关于经济体制改革的论文20余篇,获辽宁省哲学社会科学优秀成果二等奖。1982年提出制定《住宅法》的建议,近年致力于二次房改和住宅法立法事业,与中国人民大学法学院和中国人民大学研究生会等单位分别发起举办了“物权法与住有所居——住宅立法论坛” 和“首都高校住宅保障博士生论坛”。撰写的《中华人民共和国住宅法草案建议稿》受到广泛关注。世界华人不动产学会会员。

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中华人民共和国住宅法立法探讨(四十四)  

2008-10-12 17:46:25|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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第七章新市民住房概述< xmlnamespace prefix ="o" ns ="urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

第一节新市民住房释义

一、新市民住房的历史状况

1949年新中国成立以后,随着国民经济的迅速恢复,我国进入了大规模的工业化建设时期。在“一五计划”时期,国家号召大批农民进入城市,进入工厂和矿山,从“农民兄弟”变成了“工人老大哥”,很多人后来成为了领导干部和技术骨干。他们的家属也从农村搬到了城市,成为城市居民,和原来的城里人享受着同等的市民待遇:一样的办理城市户口,一样的同工同酬,孩子一样的到校上学,最主要的是一样的从单位分房子。那时候,农民进了工厂就是工人,没有人叫他们“农民工”;他们自己也没有感到低人一等,没有感到是“二等公民”。这是一段美好的时光。

1958年“大跃进”以后,浮夸风盛行,“大炼钢铁”使得重工业迅速扩张,工人队伍迅速膨胀,大量农民进入工厂矿山当工人。随着“大跃进”的失败和“大炼钢铁”的“下马”,一大批工厂矿山精简倒闭,一大批工人特别是从农村来的工人被“精简下放”回农村,不愿意回到农村的“精简下放”工人滞留城里,被称为“盲流”,即“盲目流动人口”,过着饥一顿、饱一顿,风餐露宿的日子。也就是从这个时候开始了严格的户籍管理和城乡的“二元化”管理体制,农村人要想有“城市户口”,比登天还难,更谈不上住房问题了。

二、新市民的住房现状

改革开放以后,随着经济的发展和城市化进程的加快,又有大批农民陆续来到城市,于是他们又有了一个新的称呼——“农民工”。我们在这里不讨论他们的城市户口问题、户籍改革问题和其他社会保障问题,只讨论他们的住房问题。我们不叫他们为农民工,我们称呼他们为新市民。

我们要讨论的是,厘清只有城镇户籍家庭享有住宅社会保障的权利的误区,破解新市民住房的难题。

建议稿里所说的新市民,是指没有取得城市户籍、但每年都在同一城市工作和居住6个月以上的城市常住人口。时间上界定为6个月以上,是基于把一年中大部分时间作为在某地常住的标准。在国外,移民人口如果要取得“绿卡”或者居住国国籍,要求一年中的居住时间在半年以上。我们在自己的国家里,从农村到城市每年超过6个月工作和生活期,应该算作常住人口并不过分。

目前我国农民工总量有多少?以2004年为例,国家统计局在全国31个省(区、市)对6.8万个农村住户和7 100多个行政村抽样调查,推算出当年外出就业农民工约为1.18亿人,占农村劳动力的23.8%。农业部根据对1万个农户的跟踪调查,推算出外出农民工约为1亿人,占农村劳动力的21%。劳动和社会保障部根据对全国地级以上城市(不含县级市和县域)流入农民工的统计,推算出农民工约为9 000万人。经过对上述三个部门的数据和统计方法进行分析,可以认为:目前我国外出农民工数量为1.2亿人左右;如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力,农民工总数大约为2亿人。[1]

按照国家统计局抽样调查数据,我国城市人口每年增加大约18002000万人,到2020年城市化水平将达到55%~60%,城镇人口将达到8亿~8.5亿,将有2.6亿农民迁入城市成为新市民。[2]

这样计算下来,到2020年,我国城镇人口中的农民工新市民将达到3.8亿~4.6亿人,已经接近城镇中原有的常住人口。对于城镇新增加的这样庞大的人口,到目前我们在官方和民间都仍然习惯性地称之为流动人口,称农村进城做工的人为农民工。实际上,这样的称呼是不对的,也是不科学、不准确、不合理的,这种称谓本身就具有歧视性。

在农村进城人口中,绝大部分人的大部分时间是在城市里工作和生活的。他们中的大部分人已经成为工人阶级的一员,在有些产业如矿山采掘业、建筑工程业、装修装潢业、环卫清洁业、餐饮服务业等已经成为产业工人的主力军和中坚力量。

宁波市外来务工人员调查表明,多数外来务工人员每年在甬居住半年以上,工作和收人比较稳定。外来务工人员在宁波暂住时间1个月至1年的占51.50 % ,居住1年以上的占47.86%,1个月以下的只有0.46%。据宁波工程学院组织的外来务工人员调查报告数据显示,暂住6个月以上的外来务工人员比例近90%。暂住1个月以上的劳动力,多数已在本地找到工作,居住一年以上的人员,基本上已有比较稳定的工作和收入。因此可以说,大部分外来劳动力都有稳定的工作和收入。[3]

但是,他们享受不到城里人应有的待遇,也享受不到工人阶级应有的尊严和体面,甚至没有应有的称呼和尊重。这支大军中的很多中、青年人在城里干着最脏最累的工作,老人和孩子在乡下过着无依无靠的留守日子,成为留守老人和留守儿童。随着父母进城的孩子也不能都像城里人的孩子一样到正规学校读书。这种现象如果继续下去,不但有违社会公平正义原则,也会带来严重的社会问题。

同城市户籍居民相比,新市民的住房条件普遍较差,住房面积小、居住条件简陋、拥挤、卫生条件差是新市民住房的主要特征,并且大部分人住在没有厨房和厕所的简易房屋里,这些房屋除了居住外大多还承担着其他用途,并且有些房屋建筑结构也不稳定(如建筑工地上的临时宿舍)。还有些居住在农村和城乡结合部的一些危房里。他们的的住房现状已严重威胁到其生命财产安全。这样的新市民聚居区,实际上已经形成了贫民窟。

许多新市民虽然已经进城务工多年,但由于不被城市所认同,居无定所,无法对所在城市产生相应的归属感,不会把多年所攒的积蓄消费或投资在其所在城市,而是无奈地选择了将积蓄带回农村老家建房。导致了中国特有的“新市民工作地没房住,老家有房没人住”的局面。这不仅不利于他们的工作和生活,从全社会来看,也是资源的浪费,不利于城镇化的发展。同时,由于住房条件恶劣容易滋生对社会的不满,导致一些犯罪活动的产生,对社会治安产生负面影响。

建议政府以“新市民”代替“农民工”的称呼,并且要逐渐使他们享受到城里人应有的住房待遇,享受到工人阶级应有的尊严和体面,让他们也能在城市里住有所居,实现他们在城市里的住宅权。让他们能够和家人团聚,让他们的老人老有所养,安享晚年;让他们的孩子学有所教,能够和有城市户口的孩子一样上学读书,享受改革开放带来的幸福美满生活。 

 

第二节  新市民住房保障

正如前文讲到的,< xmlnamespace prefix ="st1" ns ="urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />20071119,温总理在新加坡国立大学发表演讲后回答提问时说,解决房地产问题,首先政府最重要的职责是搞好廉租房,让那些买不起房或者进城打工的农民工能够租得起房、住得上房。为此,中国政府今年将安排49亿元用于廉租房建设,再加上地方财政,投入将达到几百亿元。他说,明年我们将加大廉租房建设的力度。这是我国政府最高领导人第一次在公开场合讲到让“进城打工的农民工能够租得起房、住得上房”,让我们兴奋不已,让广大农民工新市民看到了在城里住有所居的希望。

近几年,党和政府已经开始采取措施解决这个问题,一些地方取得了一些很好的经验和成绩。比如,宁波市政府在社会生活的方方面面,都积极为外来民工提供服务。为妥善解决外来务工人员的居住问题,宁波市加大外来人口居住房建设力度。市政府计划今后3 年将每年安排500 亩建设用地指标,专项用于安排外来人口居住房建设,重点在开发区和工业园区、城乡接合部等外来人口比较集中的地区,优先建设一批规模适度的集中居住房,最大限度地解决外来务工人员居住困难。[1]

《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号文件)明确规定:“多渠道改善农民工居住条件。用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所。农民工集中的开发区和工业园区,应按照集约用地的原则,集中建设向农民工出租的集体宿舍,但不得按商品住房出售。城中村改造时,要考虑农民工的居住需要,在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下,集中建设向农民工出租的集体宿舍。有条件的地方,可比照经济适用住房建设的相关优惠政策,政府引导,市场运作,建设符合农民工特点的住房,以农民工可承受的合理租金向农民工出租。”

我们理解,上述文件提出了两个解决办法:第一,用工单位、开发区和工业园区、城中村改造,要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所,即提供集体宿舍;第二,有条件的地方,可比照经济适用住房建设的相关优惠政策,政府引导,市场运作,建设符合农民工特点的住房,以农民工可承受的合理租金向农民工出租,即提供家庭住房。我们认为这是现在第一阶段“十一五计划”期间应该做的事情。

作为国家的住宅基本法《住宅法》,我们认为应该明确把新市民之中的中、低收入家庭列入城市常住人口住房保障对象。在“十一五计划”期间集中力量解决城市户籍人口低收入住房困难家庭的住房问题以后,应该下大力量解决新市民低收入家庭的住房问题,并且把新市民里面的中等收入家庭纳入合作住房的保障范围。

总而言之,我们建议在住房保障方面,应该让新市民逐步享受到与城市户籍居民同等的国民待遇。只有这样,我们国家的城市化进程才能健康发展,我们的农民兄弟才能得到公平合理的待遇,我们的改革成果才能全民共享,我们的社会才能和谐发展,我们国家的全面小康才能真正实现。不然,问题就会越积越多,就会形成更多的贫民窟,带来更大的社会问题,也对不起我们的农民兄弟。追根溯源,共产党、新中国的天下是靠农村人打下来的,进了城要对农民兄弟一视同仁,不应该为了维护城市户籍人口的既得利益,而以各种理由歧视他们,不应该漠视他们理应获得的包括城市住宅权在内的基本生活权利。



[1] 钱亚仙:《农村社会保障制度理论与实践》,中共中央党校出版社 20077月第一版 140

[2] 徐滇庆:《房价与泡沫经济》,机械工业出版社 20074月第一版 5

[1] 钱亚仙:《农村社会保障制度理论与实践》,中共中央党校出版社 20077月第一版 239

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