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李明 的博客

《住宅立法研究》一书副主编 《住宅法草案建议稿》《住房保障法草案建议稿》撰稿人

 
 
 

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关于我

高级经济师,共产党员,退休公务员。研究方向:住房制度与住房立法,著作:《住宅立法研究》,法律出版社2008年出版,副主编。先后在《经济研究》等省以上报刊发表关于经济体制改革的论文20余篇,获辽宁省哲学社会科学优秀成果二等奖。1982年提出制定《住宅法》的建议,近年致力于二次房改和住宅法立法事业,与中国人民大学法学院和中国人民大学研究生会等单位分别发起举办了“物权法与住有所居——住宅立法论坛” 和“首都高校住宅保障博士生论坛”。撰写的《中华人民共和国住宅法草案建议稿》受到广泛关注。世界华人不动产学会会员。

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住房市场化改革方向质疑  

2008-04-20 17:29:36|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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住房市场化改革方向质疑< xmlnamespace prefix ="o" ns ="urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

李 明

【内容提要】《住房市场化改革方向质疑》一文指出:建设部五年来一直坚持的“住房市场化改革方向”不得人心。把住房市场化作为我国住房体制改革的方向不符合我国国情,不符合党中央的一贯方针,不符合国际惯例。建议以“真理标准大讨论”的魄力,开展一次“房改方向大讨论”,达到解放思想,总结经验,端正房改方向,实现住有所居的目的。

 

20083月,在十一届全国人大一次会议上,建设部改革为住房和城乡建设部,部长由姜伟新接任,两大变化让人民对于解决住房问题满怀希望。但与此同时,人民也忧心忡忡,担心新部门和新部长“穿新鞋走老路,换汤不换药”。人民的担心不无根据,也不无道理。这个“老路”和“老药”指的就是以下两点:

一是建设部5年来一直坚持的“住房市场化改革方向”不得人心,人民担心住房和城乡建设部不作反省,仍然抓住不放。20071229日,姜伟新同志在全国建设工作会议暨建设系统党风廉政建设精神文明建设工作会议上的总结讲话中强调:“需要注意的是,当前解决中等收入家庭住房问题的办法不能对未来住房市场化改革形成障碍。”2008323日,姜伟新同志在中国发展高层论坛2008年会上的发言更进一步强调:“随着住房市场化改革的深入,目前中国城镇80%左右的住房交易,已经通过市场进行配置。国内外经验表明,市场机制可以较好地适应不同家庭的多样化住房需求,提高资源配置的效率,在解决居民住房问题中处于基础性地位,必须毫不动摇地坚持市场化改革的基本方向。”

二是建设部5年来一直坚持的“住房市场的发展是健康的”不得人心。人民担心住房和城乡建设部不思检讨,仍然自欺欺人。住房和城乡建设部在十一届全国人大一次会议记者招待会上,继续坚持这样的观点,遭到广泛质疑。

回顾5年来住房体制改革的历程,我们应当反思,“住房市场化改革方向”到底对不对?“住房市场的发展是健康的” 到底对不对?我国的住房问题到底出在哪里?我认为,住房市场化改革方向是不对的,住房市场的发展是不健康的,我国住房问题的根源是住房市场化改革方向的简单化和片面性。

首先,把住房市场化作为我国住房体制改革的方向不符合我国国情。

我国是一个高速发展的发展中大国,其基本国情是:第一,生产力在快速发展,人民要求生活水平不断提高;第二,城镇化进程在加快,大量农民进入城市成为新市民;第三,收入差距和贫富差距在扩大;第四,市场发育不完全;第五,人多地少,守住18亿亩耕地这条“红线”不能动摇。由于建设部5年来一直坚持“住房市场化改革方向”,一方面满足了一少部分富人大量占有住房以满足富足甚至奢侈生活和投资、投机的需求;另一方面使大部分中等收入家庭和低收入家庭买不起房,住房条件得不到改善,或者勉强买房后成为“房奴” ,住房条件改善的很艰难。如果坚持把住房市场化作为我国住房体制改革的方向,那么只能“头痛医头,脚痛医脚”,这个问题永远得不到解决。因此,这种改革只有利于富人和开发商,不利于穷人和中产阶级,不利于建设和谐社会,不符合科学发展观。这种改革的方向不符合绝大多数人的利益,这种改革的结果绝不是党和人民愿意看到的,也绝不能说是正确的。因此,它是错误的,是必须纠正的。

同时,把住房市场化作为我国住房体制改革的方向,形成了现行住房体制的三大弊端:一是在政府与人民的关系上,政府理应为民谋利,实际上却存在政府与民争利的问题。二是在政府、人民与开发商的关系上,政府理应利为民所谋,实际上却存在政府利为开发商所谋的问题。三是由此形成了罢黜政府的公共住房开发队伍和住宅合作社,独尊开发商的局面,培育了开发商垄断集团。尽管开发商都极力否认存在垄断市场的行为,但是现在的中国住房市场上基本只有开发商一支队伍在盖房子,也只有开发商一种业态在卖房子,垄断是客观事实,不容否认。

在寡头垄断的市场上,决定价格的并不是简单的供求关系。某些大开发商财大气粗,相互勾结;中小开发商察言观色,遥相呼应,在一定区域内形成了操控市场的能力。他们会想尽各种办法对付购房者和宏观调控,哪怕利率和土地价格提得再高,他们很容易就把这些负担转嫁给了购房者。指望房地产开发商发善心,主动降低房价,无异于与虎谋皮。(参见徐滇庆:《房价与泡沫经济》,机械工业出版社出版)

住房市场的发展是否健康,不能靠自我标榜,不是哪一个人说了算,是人民说了算。人心是一杆秤,公道自在人心。建设部几年来的住房政策得不得人心呢?答案不言而喻:不得人心,不符合科学发展观,不利于建设和谐社会。

其次,把住房市场化作为我国住房体制改革的方向不符合党中央的一贯方针。

回顾全面房改的历史,早在10年前的1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号文件)公布实施后,当时担任副总理的温家宝特别强调:大力发展经济适用住房“既是这次房改的重要目的,也是房改是否成功的一个重要标志” ,而且还说:“中低收入家庭是目前城镇家庭的主体,发展经济适用住房可以满足他们的需求,是实现本世纪末人民生活达到小康的重要条件。” “住房建设,有两点需要明确,一是以经济适用住房为重点的住宅建设的方针、政策不要轻易改变;二是经济适用住房建设也要按照市场经济规律来办。”他告诉建设部的领导,“加快经济适用住房建设,对改善居民消费结构,扩大住房消费,平抑房价,防止出现新的房地产过热,有重要作用。”由此可见,以经济适用住房解决包括中产阶级在内的广大中、低收入家庭的住房问题,是温总理的一贯思想。

但是,自从2003年以来,温总理的这个住房建设指导思想受到了严重冲击。以< xmlnamespace prefix ="st1" ns ="urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />2003812《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号文件)为标志,改变了国发[1998]23号文件确定的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”的住宅国策,规定“调整住房供应结构,逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”, 明确了以商品住房为主的住房供应体系。以此为标志,上一届建设部部长汪光焘在20033月上任伊始,就为建设部确立了住房市场化的改革方向。在过去的5年里,由汪光焘主政的建设部在房价飞涨、民怨沸腾中备受争议。

以原中央政治局委员、上海市委书记陈良宇,原中央候补委员、山东省委副书记、青岛市委书记杜世成为代表的一批热衷于通过炒高房价拉动GDP、增加财政收入的领导干部南北呼应,致力于住房市场化,积极培育开发商队伍,并且从中尝到了甜头,使原本只为富人设计的“开发商模式”,仅仅过了几年就取代了经济适用住房模式,垄断了住房建设和消费市场。而原有的政府住房开发队伍和一度蓬勃发展的住宅合作社被放弃后,或逐渐萎缩,或蜕变为开发商。廉租住房、经济适用住房逐渐被边缘化,从1999年“竣工面积超过1亿平方米,占同期商品住宅竣工面积比例超过了50%”,到2004年其完成的投资所占比重“大幅度下滑到4.6%”。 仅仅5年的时间里,全国多数大中城市的房价暴涨1倍以上,有的甚至上涨几倍。

这次转变,实质上是一次变相的国民收入的二次分配。一方面,普通百姓购房由低价的经济适用住房转变为高价的商品住房,部分房款转变为政府的土地收入和税收,减少了老百姓的实际收入,增加了政府的财政收入,使政府由此筹集了更多的财力来加快城市建设和加快经济发展速度。近几年城市建设速度和住宅建设速度加快也是有目共睹的事实,也在某种程度上归功于此,好比计划经济时代农产品的“剪刀差”加快了城市和重工业的发展一样。另一方面,部分房款转变为开发商的超额利润。政府要多收税,开发商要多赚钱,两个轮子一起转,房价飞上天!因此,这次住宅国策的转变调动了两个积极性:一是调动了地方政府的积极性,二是调动了开发商的积极性。房价越高,双方的积极性就越高,而双方的积极性越高,房价就会被推向更高!二者谁也不愿意看到房价降下来,谁也不愿意多建廉租住房和经济适用住房。这些人把住宅市场化奉为神明,在这些人的眼里,中国的住宅市场要全面市场化,比市场经济还要市场经济。他们不但把住宅市场化作为护身符,还把它当作大棒,挥舞起来打击不同意见,保护利益集团的既得利益。

然而,广大普通购房家庭被夹在两个轮子中间,承受着高房价之痛。两代人辛辛苦苦积攒下来的血汗钱,都被掏光了,很多家庭双方父母拿出养老钱为子女买房子,两代三家人都成了房奴,生活质量严重下降。所以说,官商合谋推高房价,不仅是腐败问题,更有深层次的经济因素、政策因素和体制因素。不仅是经济问题、社会问题,更是政治问题。

20071119日,温家宝总理在新加坡国立大学发表演讲后回答提问时说:“如果提起人民生活,我最为关注的是住房问题。”他就中国房市明确地说了4点意见,概括为“三个层次,一条红线”:即面向低收入者(包括农民工)的廉租住房;大多数面向中产阶级的经济适用住房;面向高收入者的高档住房三个层次,守住18亿亩耕地的“红线”。这是我国政府最高领导人第一次如此清晰、如此明确、如此全面地提出了住宅国策四项原则。这个住宅国策四项原则以民为本,体察民情,深得民心,被称为拨乱返正的“房产新政”,为中国今后的住房体制改革和制定《中华人民共和国住宅法》指明了方向。

面对温总理以民为本,体察民情,深得民心的这个住房国策四项原则,特别是“经济适用房大多数是面向中产阶级的”这项基本原则,政府相关部门至今失语,没有态度,这种现象在我国政坛极为罕见,发人深省。

200835日,温家宝总理在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时明确提出,住房体制改革的方向是:“要抓紧建立住房保障体系,坚定不移地推进住房改革和建设,让人民群众安居乐业。”“总的指导原则是:坚持从我国人多地少的基本国情出发,建立科学、合理的住房建设和消费模式。大力发展省地节能环保型住宅,增加中小套型住房供给,引导居民适度消费。 坚持正确发挥政府和市场的作用,政府主要制定住房规划和政策,搞好土地合理供应、集约利用和管理,重点发展面向中低收入家庭的住房。高收入家庭的住房需求主要通过市场调节解决。坚持加强对房地产市场的调控和监管,规范和维护市场秩序,促进房地产业持续稳定健康发展。”

时过10年,温总理旧话重提,把在住房建设上政府与市场的作用阐述的如此清晰,如此明确和全面,可见用心良苦。政府工作报告强调的政府“重点发展面向中低收入家庭的住房。高收入家庭的住房需求主要通过市场调节解决”的方针坚持了党中央的一贯指导思想,完全否定了把住房市场化作为我国住房体制改革方向的错误指导思想,应该引起各级领导、相关主管部门和全国人民的高度重视,不要让谬论继续流传并继续带来危害。为此,建议以“真理标准大讨论”的魄力,开展一次“房改方向大讨论”,达到解放思想,总结经验,端正房改方向,实现住有所居的目的。

再次,把住房市场化作为我国住房体制改革的方向不符合国际惯例。

按照国际惯例,世界各国都把廉租住房、经济适用住房、合作住房列入公共住房的范畴,作为政府责无旁贷的责任,从法律上、政策上、制度上支持公共住房的开发和建设,而不是完全推给市场解决。为了解决中、低收入家庭的住房问题,很多国家包括美国除了官方、半官方的住房建设开发机构以外,还有大量非营利公益性的民间住房开发建设机构,如慈善机构、非政府组织、大企业等组建的住宅开发建设机构,特别是住宅合作社,在解决中、低收入家庭的住房问题上和平抑房价、稳定住房市场上,发挥了不可替代的作用。我国澳门特别行政区的《澳门核准经济房屋法律》就明确规定:“行政当局在优先处理的任务中,居住问题确实应占首位。”同时规定:“所称经济房屋系指透过本法律的规定由地区行政当局、地方自治机构、澳门教会、公益行政团体、房屋合作社、公共服务专营公司、营利企业及其私法人建造或购置并符合下列全部条件的房屋而言:……月租及售价受法律规定的限制”。又特别规定:行政当局“鼓励成立房屋合作社”。19871996年,香港公营机构和私人开发商建房比例为58%:42%。德国住宅合作社所建房屋比例占到了全部住房的31%。英国政府扶持非营利组织兴建的普通住宅和对低收入者的租金补贴,近30年来每年一直保持在占GDP2%以上,占政府公共支出的5%左右。新加坡政府通过“居者有其屋”计划,为80%以上的家庭提供住房,保证全体人民住有所居。

中等收入家庭是日本劳动者家庭的主体部分,住房都市整备公团建造的住房用于出租或出售给这部分人。高收入家庭则由房地产市场的民间(私营)公司提供住房。住房都市整备公团是全国性的国营企业,建设资金主要来源于政府贷款等多种渠道。公团的经营事业有4 大支柱:住房建设、城市开发、旧城再开发、住房管理。公团的运作完全是按照市场规律进行的,盈利用来补贴住房建设。公团所建住房标准按中等收入家庭的需求能力设计,高于地方政府建造的住房。80 年代以来,半数以上住房供出售,其余出租。出售住房的平均使用面积为140平方米,平均价格为中等收入家庭年收入的5.3 倍;出租住房的平均使用面积为65.5平方米,平均月租金约占租户家庭收入的15 %。为了贯彻执行政府的住房政策,同时又确保公团的收支平衡,公团住房不向低收入者开放,也不接受高收入者。住房都市整备公团还在开发的新城建有大量办公、商业、综合大楼,用于招商,并把所得盈利补贴中等收入家庭住房建设。低收入家庭的住房由地方政府负责建设和提供。(参见郭建波:《世界住房干预理论与实践》,中国电力出版社

对不同收入层次的家庭实行不同的住房供应政策,其实质是政府对住房生产干预的重点与方式的选择。住房商品化并不排斥住房的社会保障,一个好的住房制度必然是由市场机制和住房社会保障制度有机构成的制度。政治、安定、公平等社会因素是各国和地区建立住房保障制度的基本原因。

结论:我国现行住房体制的扭曲与错位,造成了普通民宅价格的扭曲与错位。其核心和要害就是建设部错误的并且“毫不动摇地坚持市场化改革的基本方向”,把中、低收入家庭所需住房都列入全流通商品住房范围,都交给开发商去垄断经营,都要赢利和收税。改革现行的住房体制,一是要把住房体制改革的大方向回归到党中央确立的“对不同收入层次的家庭实行不同的住房供应政策”的正确路线上来;二是要端正政府执政为民的理念,不与民争利;三是要立法规定地方政府必须建立国有独资的“公共住房建设投资有限公司”和以大企业、企业协会、行业协会、社会团体为主力军的社会型住宅合作社两支非营利公益性的住房开发队伍,打破开发商垄断的商品住房供应体系,大力发展包括廉租住房、经济适用住房、合作住房在内的公共住房。四是要从理论上澄清住房市场化的错误认识,否定把住房市场化作为住房体制改革方向的错误提法。必须按照党的十七大和十一届全国人大一次会议精神,加快《中华人民共和国住宅法》立法进度,建立体现社会公平正义的住宅保障制度。这是一场革命,要有勇气为民请命,有勇气为民做主,不要再被普通民宅GDP、税收以及部门利益、开发商利益束缚了手脚。

我们期待住房和城乡建设部认真反思,端正认识,顺应民心,体察民意,尽快回到与党中央保持一致的正确路线上来,不要辜负了党和人民的期望,不要辜负了“住房”这两个字的名称。

(作者为北京中产阳光房地产咨询有限公司总裁)

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